墨西哥于2021年3月9日颁布《电力行业法修正案》（Energy Industry Law，EIL），该法强化国有公司在墨西哥能源市场的主导地位，外国和私营公司在可再生能源领域的投资不确定性加大，政策环境恶化。新的修正案与墨西哥2013年底开始的能源市场改革，结束国有垄断并向外国和私营公司开放墨西哥能源市场的趋势背道而驰。
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失败的前序政策
2020年5月，墨西哥能源部颁布了“国家电力系统可靠性、安全性、持续性和质量政策”（“政策”），为联邦、州、地方当局、国有公司和独立监管机构(包括能源监管委员会CRE，和国家能源控制中心CENACE）设置了需要遵循的指标，制造了可再生能源取得发电许可和并网的障碍、给予国有公司特别优待并通过电力调度政策限制特定发电商的市场参与。2021年2月3日，墨西哥最高法院作出决定，认为该政策中的诸多政策违宪。
电力行业法修订的核心内容
几乎就在最高法院作出决定的同时，墨西哥政府显示出逆开放电力市场的决心。2021年2月1日总统洛佩斯·奥夫拉多尔向众议院提交了电力行业法的修正案。该修正案于2021年3月9日正式颁布成法律，其核心内容包括：
- 调整国家电网的调度和接入规则、放弃经济调度（economic dispatch）机制，给予墨西哥联邦电力委员会(CFE)优先待遇。总统洛佩斯·奥夫拉多尔在前期立法文件中提出以下调度优先顺序：水电—CFE的电站—私营风力和光伏电站—其他类型的发电设施。虽然以上调度顺序没有出现在正式修正案中，但修正案给予CFE所有的电站调度的优先性。并且，业界普遍认为，立法文件中的调度顺序后续会通过具体的行政文件体现。对于私营投资的可再生能源而言，其未来电力调度将受制于CENACE和能源部广泛的自由裁量权，从而面对不可预测的限制，其经济效益将面临致命影响。
- 要求CRE吊销“违规”的自供电（self-supply）发电许可。墨西哥能源部和很多联邦官员曾公开表示自供电发电许可正在被滥用。第三方客户正在通过相关的法律空间成为项目的“合伙人”或“关联方”从而享受自供电电站的电力，这完全与自供电模式的立法原意相悖，甚至导致了不受监管的平行电力市场，形成了系统性的违法模式。修正案要求CRE评估相关自供电许可下发电商的行为，确认其是否在滥用该模式，如存在滥用则可以吊销其发电许可。
- 审查CFE和私营发电商签署的购电协议对墨西哥政府的合法性和效益，并扩大相关监管机构与私营发电商重新协商谈判购电协议的权力。根据修正案，相关监管机构将审查与私营发电商签署的购电协议对墨西哥政府的“效益性”。此外，修正案还赋予CFE和CRE根据其评估结果，重新协商这些购电协议的权力，这将造成相关私营主体面临协议无效和权利无法得到保障的风险。
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此外，修正案还明确清洁能源证书（Clean Energy Certificates）的下发将不再受限于电站的所有权类型和其是否进入商业运行，并取消了CFE自第三方购买电力时必须经公开竞价程序的义务。
该修正案要求能源部和相关机构在修正案颁布后180天内对其相关规则进行修订，以保证不与该修正案相冲突。因此私营投资人还将面对后续行政规则的不确定性。
投资者面临的风险与应对措施
和很多外国投资者一样，中国投资者所投资的墨西哥可再生能源项目很多都属于修正案提及的自供电项目。如以上修正案生效，则此类项目将面临致命的风险，包括发电许可被吊销、电力无法上网及相关购电协议无效等。因此，投资此类可再生能源的中国投资者将可能面临项目经济性完全丧失的风险。
据了解，墨西哥多个私营发电商已经开始对修正案提出司法诉讼，2021年3月11日和16日，墨西哥地区法院下发了停止令（stay order），暂时中止了以上修正案的效力，而上诉法院正在对停止令进行进一步审查。
而对中国投资者而言，对于此法律政策变化，除墨西哥当地的司法救济，还可以通过国际投资争议的救济模式来保护自己的投资权益。中国与墨西哥于2008年签署了《中华人民共和国政府和墨西哥合众国政府关于促进和相互保护投资的协定》（下称“《协定》”），该《协定》已经于2009年生效，双方均有义务保护对方投资者在本国的投资。考虑到修正案一旦实施所可能造成的影响，笔者理解投资者将有很大的机会在国际投资仲裁中获得支持。
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