陆上光伏项目收购中未批先建的法律风险

在陆上光伏收购项目中，往往会遇到因主要建筑物及相关设施未批先建而受到有关部门行政处罚的情况，其中不乏要求没收违法建筑物及主要光伏发电设施，这对收购方而言存在较大法律风险。本文结合在以往项目中尽职调查的经验，对此问题进行分析。

法规背景

《国务院办公厅关于印发<能源发展战略行动计划（2014-2020年）>的通知》指出，到2020年计划实现风电、光伏发电与煤电上网电价相当，也即“平价上网”。《国家发展改革委关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》规定，2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目（下称“新建项目”），中央财政不再补贴，实行平价上网。在这之前，每年新能源项目指标、电价和建设进度挂钩，光伏电站“赶进度，抢电价”的情况始终存在，这导致目前市场上存在相当一部分因土地、建设手续不全而未批先建的陆上光伏项目。

没收建筑物

对于未批先建的光伏设施，有关部门可以没收，主要法律依据为《土地管理法》（2019修正）第77条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。没收的行政处罚系有关部门通过对违建单位出具《行政处罚决定书》进行。根据《自然资源行政处罚办法》（2020修正），决定书一经送达即发生法律效力，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，在行政复议或者行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行。

决定书生效后，光伏设施作为《土地管理法》第77条规定的非法用地上新建的其他设施，其所有权即归国家所有；法理上，此等设施产生的发电收益亦应属国有。此观点已被部分省市级政府及国土资源主管部门通过法规或法文证实，如深圳市规划和国土资源委员会于2018年9月下发的《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》中明确了“没收执行后的违法建筑属于国有资产，应当由接收单位实际控制”。《罚没财物管理办法》第22条明确规定，依法应当进行权属登记的房产、土地使用权等罚没财产和财产权利，变卖前可以依据行政处罚决定，没收、追缴决定，法院生效裁定、判决进行权属变更，变更后应当按本办法相关规定处置。权属变更后的承接权属主体可以是执法机关、政府公物仓、同级财政部门或者其他指定机构，但不改变罚没财物的性质，承接单位不得占用、出租、出借。

依照《土地管理法实施条例》（2021修订）第五十八条，县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于90日内交由本级政府或者其指定部门依法管理和处置。

执行现状

在执行层面，法律没有明确授予国土管理部门对于没收行政行为的强制执行权。因此，《行政处罚决定书》作出后，若行政相对人未主动对接有关部门处理，亦未在法定期限内起诉，或行政相对人申请行政复议、提起行政诉讼但行政处罚被维持或诉讼请求被驳回的，行政行为作出单位应主动申请法院强制执行。需要指出的是，虽然《行政强制法》为没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行设置了三个月的期限，但超过期限仅意味着法院层面不予受理，并不能当然认为被没收的设施不再为国有或该行政处罚不再执行。在实践中，在国土资源部门或其他相关部门出具了《行政处罚决定书》后，往往不会进行实质上的拆除和没收行为，甚至会口头表示此类行政处罚作出后，不会执行实际没收工作。故行政相对人往往会继续运营电站并取得收益，甚或将股权或其项目整体财产进行出售。笔者认为，内容为没收地上建筑物及其他设施的行政处罚一经作出，即发生法律效力。当事人未在时效期限内提起行政复议和行政诉讼的，即会丧失相关法律权利。因此，在陆上光伏收购项目中，应做好尽职调查工作，并且于交易文件中明确，对于政府有关部门罚没而未实际执行的行政处罚所涉及的财产，收购方作价时应当剔除或予以特别谨慎对待，可以约定因此导致项目公司遭受损失的，卖方应予赔偿。

天达共和律师事务所合伙人徐斌、律师助理辉可