近日，美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）先后公布了关于13959号行政令如何具体实施的八个常见问题（下称“OFAC答复”）的回复。虽然13959号行政令已经基本明确，美国制裁“中国涉军企业”的方式主要集中于禁止美国人交易：（1）“中国涉军企业”的公开交易证券；（2）“中国涉军企业”的公开交易证券的衍生证券；（3）旨在为“中国涉军企业”的公开交易证券提供资金的证券。但在该行政令下受到波及的企业范围、证券种类以及币种、交易方式和地域、是否及于辅助服务等细节问题并不十分明确，有待美国制裁主管部门OFAC的进一步解释。近期公布的OFAC回复，对以上部分问题进行了澄清，其主要集中在以下几个方面。
合伙人
中伦律师事务所
制裁是否及于“中国涉军企业”的子公司？
截至2021年1月7日，13959号行政令下的“中国涉军企业”清单（下称“CCMC清单”）中包含35家中国企业。笔者注意到，OFAC专门在其于2020年12月22日更新的CCMC清单版本中列出了每家“中国涉军企业”所对应的证券发行主体名称和证券识别代码。关于这35家企业的证券交易自2021年1月11日起被禁止。
对于这些企业的子公司是否也被纳入制裁范围的问题，根据OFAC答复，OFAC有意将满足以下条件的子公司都纳入后续公布的清单范畴：（1）有发行公开交易的证券，且（2）由13959号行政令下“涉军企业”直接或间接持有50%或以上权益的或被这些企业所控制的实体。自被纳入OFAC后续公布清单的第60天起，关于这些子公司的证券交易也将被禁止。此外，值得注意的是，OFAC答复还指出名称与目前公布的CCMC清单完全一致或非常近似的子公司，也属于目前CCMC清单下的制裁对象，并明确指出目前的制裁对象包括在纽约证券交易所交易的中国移动、中国联通和中国电信。
根据OFAC答复，笔者理解，考虑到目前被列入CCMC清单中的企业多为中国央企或国企的集团公司，未来13959号行政令下的制裁将可能及于这些央企或国企集团下有公开交易证券的所有成员单位。并且OFAC答复中“非常近似”的用词具有很大的模糊性，可能直接囊括央企集团或国企集团下目前的上市主体。考虑到证券交易的复杂性，建议CCMC清单中的集团公司提前梳理可能受到影响的成员单位，评估相关证券中美国资本的占比和重要程度；对于美国资本占比较高的证券，有必要提前准备应对措施，规避届时美国资本集中撤资带来的市场波动风险。
律师
中伦律师事务所
制裁及涉及哪些证券？
首先，OFAC的答复对13959号行政令下“公开交易的证券”这一重要名词作出了解释，即包括“中国涉军企业”任何标价币种（美元或其他币种）、任何法域（美国或美国域外）、任何交易方式（场内交易或场外交易）。其中关于场外交易，OFAC答复并没有给出明确的定义而是使用了“through the method of trading that is commonly referred to as ‘over-the-counter’”这样模糊的表述，因此笔者认为“公开交易的证券”在13959号行政令下的范围仍具有不确定性。
另外，OFAC答复明确，被禁止交易的证券包括但不限于期货、期权、掉期、权证、美国存托凭证、全球存托凭证、ETF、指数基金、互惠基金等；且投资持有“中国涉军企业”证券的各类基金也是被禁止的，无论持有份额大小。
需要注意的是，13959号行政令对“美国人”的定义与之前针对TikTok和微信的行政令一脉相承，也包括美国公民、拥有美国永久居留权的外国人、根据美国联邦或各个州的法律注册成立的实体（包括其境外分支机构）、以及位于美国境内的人士。可见中国企业的美国子公司也受限于13959号行政令下的制裁。
制裁不及于辅助服务
OFAC答复表示，只要中介机构的辅助服务不涉及被禁止的交易，则其提供清算、交易、清算、托管、过户代理、后端服务等辅助性服务是被允许的。
综上，特朗普任期内的OFAC有意将制裁扩及到“中国涉军企业”的子公司，并且整体上将按照较为广泛的标准认定制裁所涉“证券”的范围。但截至本文最后一次更新之日，拜登及未来拜登政府的主要成员尚未表明对于13959号行政令的态度，故其未来实施情况还存在变数。在此风云变化时期，笔者注意到市场对于该行政令的反应也不断变化，比如纽约证券交易所关于中国三大电信运营商是否摘牌的决定。作为一个新的制裁项目，13959号行政令仍有很多具体操作问题有待解答，笔者也将继续关注相关法律文件及相关解释的发展，并协助中国企业及时应对。
中伦律师事务所合伙人王霁虹、律师赵蕙骐。中伦所律师徐一白对本文亦有贡献
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