欧盟国家援助规则对中国投资者的影响

作者: 王霁虹、赵蕙骐,中伦律师事务所
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2020年6月17日,欧盟发布《针对外国补贴创造公平竞争环境的白皮书》(《白皮书》),剑指外国补贴。欧盟认为,基于欧盟的国家援助规则,在欧盟市场内,欧盟成员国对其企业的支持和补贴受到了很大的限制,但由于国家援助规则并不适用于非欧盟成员国,因此非欧盟成员国的企业在欧盟市场经营、投资可以通过外国政府的支持和补贴获得不正当的竞争优势。虽然,欧盟称《白皮书》不针对任何国家和地区,但在《白皮书》编写过程中,有关媒体明确指出中国是其重点。

王霁虹 中伦律师事务所 国家援助
王霁虹
合伙人
中伦律师事务所

界定与审批

作为欧盟竞争政策的一部分,欧盟通过非常严苛的国家援助规则避免成员国政府进行补贴竞赛或利用补贴制造市场障碍,以为欧盟内部市场上的所有企业提供一个公平竞争的市场环境。国家援助规则作为欧盟的基本规则被明确在《欧盟运行条约》中。根据《欧盟运行条约》第107条第1款:“除条约另有规定外,由一个成员国提供的或利用其国家资源提供的任何形式的援助,如因优待某些经营者或某些商品的生产而扭曲竞争或存在扭曲竞争的危险,从而影响成员国之间贸易的,均为与共同体市场不相容的援助。”

在《关于<欧盟运行条约>第107条第1款中提及的国家援助概念的通知》中,欧盟委员会详细地说明了构成国家援助的要素,即欧盟国家援助规则仅规范具有下列要素的援助:(1)以国家资源授予,即由成员国或通过国家资源赋予;(2)给予企业好处(“有利的”),即给予补贴、减免税费或给予与市场标准相悖的优惠;(3)具有选择性,即给予特定企业或特定产品的生产以优惠;(4)可能扭曲竞争、影响贸易,即影响属于成员国之间贸易的产品或服务,仅需证明增强了受援助企业的竞争能力。

赵蕙骐 中伦律师事务所 国家援助
赵蕙骐
律师
中伦律师事务所

欧盟委员会对国家援助具有专属管辖权。原则上,在欧盟委员会批准之前,成员国不能提供或实施任何国家援助。如成员国在未获得欧盟委员会必要的事先批准的情况下,提供了任何形式的国家援助,则该援助将构成“非法援助”。

国家援助行为并非被全部禁止,有可能经欧盟委员会审查后被批准。在审查国家援助时,如果欧盟委员会认为该国家援助是与欧盟内部市场相容的、是涉及欧盟公共利益的重要项目、是为实现欧盟共同利益的国家援助,则可能批准该国家援助。

潜在风险

对外国投资者而言,国家援助所界定的范围很广,不论何种措施,只要具备上述四个要素即构成国家援助,其中包括税收立法和政策。如在苹果爱尔兰纳税案(SA.38373)中,欧盟认为爱尔兰对苹果公司做出的税收裁定忽视了利润安排的事实或经济依据,给予苹果优于其他企业的突出优势,构成非法国家援助。虽然2020年7月15日,欧盟第二高级法院在一审判决中认为,欧盟委员会未能证明苹果通过优惠收税协议从爱尔兰获得了非法国家援助,但该判决并未动摇欧盟委员会继续追踪所有形式非法国家援助的决心,因此未来税收立法和政策仍有被裁定为非法援助的风险。

此外,由于国家援助规则事实上规范的是欧盟成员国的行为,因此外国投资者在国家援助的认定问题上处于被动地位,并没有权利向欧盟委员会进行抗辩。在Autostrada Wielkopolska S.A v European Commission, Case T-778/17一案中,欧盟法院裁定,就欧盟成员国与欧盟委员会关于国家援助政策之间的磋商,在程序上纳入受援助的企业不是必须的。也就是说,国家援助有关的行政程序仅针对欧盟和有关成员国,接受援助的企业在该程序中作为利害关系方本身无权与欧盟委员会进行对抗性辩论。

未来影响

欧盟的国家援助规则确保了公共部门提供的补贴是与内部市场相容的。非欧盟国家的许多补贴措施,在欧盟国家援助规则下都是非法的,但由于欧盟国家援助规则仅适用于欧盟成员国给予的支持措施,因此这些外国补贴不受欧盟国家援助政策的限制。

《白皮书》旨在通过对享受外国政府补贴的企业在欧盟的商业活动进行审查和限制,确保这些企业与受到欧盟国家援助规则限制的企业处于公平的竞争环境。考虑到在《白皮书》正式发布前,欧盟相关官员多次在公开场合提及中国国有企业在对欧盟的投资总因政府补贴享有不正当的竞争优势,因此,中国投资者应注意加强对欧盟立法情况的跟踪,在进行相关项目协商谈判时,提前考虑可能的变化,做好应对《白皮书》正式立法后新监管要求的准备。

作者:中伦律师事务所合伙人王霁虹、律师赵蕙骐

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