可再生能源法律比较:菲律宾

    作者: Patricia A O Bunye,Rafael Raymundo A Evangelista和Leigh O Nufuar,Cruz Marcelo & Tenefrancia律师事务所
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    应能源部请求,司法部于2022年9月29日发布第21号意见,明确指出,太阳能、风能、水力、海洋能或潮汐能的勘探、开发和利用不适用《菲律宾宪法》就自然资源开发利用规定的40%外资股权限制。

    Patricia A O Bunye
    Patricia A O Bunye
    高级合伙人
    菲律宾Cruz Marcelo & Tenefrancia律师事务所
    电话: +632 8810 5858
    电子邮件: po.bunye@cruzmarcelo.com

    《宪法》第十二章第二条规定:“一切公有土地、水域、矿产、煤炭、石油和其他矿物油,一切潜在能源力、渔场、森林或木材、野生动植物和动植物群落,以及其他自然资源,均归国家所有。”

    “除农业用地外,任何其他自然资源均不得转让。自然资源的勘探、开发和利用应受国家全面控制和监督。”

    “国家可直接从事上述活动,亦可与菲律宾公民或至少60%资本由菲律宾公民所有的法人或社团订立合作生产、合营或产量分成协议。该等协议有效期不得超过25年,延展期不得超过25年,……就用于灌溉、供水、渔场或工业用途的水权(水力发电开发除外)而言,有益使用可作为授予许可的评价标准和限制。”

    上述最新意见指出,太阳能、风能、水力和海洋能或潮汐能不适用《宪法》规定的40%外资股权限制,因为该等能源资源不属于《宪法》规定的“自然资源”和“一切潜在能源力”范畴。

    背景

    菲律宾在2008年通过了《可再生能源法》,以促进可再生能源资源的开发、利用和商业化,这些能源资源包括但不限于生物质能、太阳能、风能、水力、地热和海洋能资源。2009年,能源部颁布《可再生能源法实施细则》,将《宪法》关于一切潜在能源力归国家所有的规定解释为包括来自水、洋流和风的动能,以及来自太阳、海洋、地热和生物质的热能。

    《水法》规定关于菲律宾水资源占用和控制的具体框架。《水法》规定,水力和海洋能或潮汐能直接从源头采集的,仅限于菲律宾公民占有使用。

    最新进展

    根据司法部第21号意见,《宪法》所指的“自然资源”指国家可凭借统治权拥有和取得的财产,以及根据王权理论属于国家的一切公有土地,如土地、渔场、森林、野生动植物,但不包括太阳、风或海洋,后者不被占用。

    Rafael Raymundo A Evangelista
    Rafael Raymundo A Evangelista
    高级律师
    菲律宾Cruz Marcelo & Tenefrancia律师事务所
    电话: +632 8810 5858
    电子邮件: ra.evangelista@cruzmarcelo.com

    司法部明确指出,必须在以下背景下理解第21号意见:

    • 《可再生能源法实施细则》,其中包括“取之不尽、用之不竭的自然资源”,此处所用“自然资源”即《宪法》第十二章第二条所指术语。至于“一切潜在能源力”,实施细则解释为包括来自水、洋流和风的动能,以及来自太阳、洋流、地热和生物质的热能。
    • 《水法》和适用法理,它们规定,水力、太阳能或潮汐能直接从源头采集的,仅限于菲律宾公民占有使用。

    第21号意见指出,除非另行修订《可再生能源法实施细则》,或者《水法》和相关法理遭废止或撤销,否则现行外资股权限制仍然有效。

    10月24日,司法部又发布了两份关于这一问题的意见:

    • 司法部第23号意见,该意见是为了回应贸易和工业部提出的修订2022年经济发展中心系列决议第1号决议的建议案,1号决议支持外资全资参与可再生和取之不尽的资源发电项目;以及
    • 司法部第24号意见,该意见应财政部请求作出,同样关系到明确太阳能、风能和潮汐能不适用《宪法》禁止性规定,因此应完全放开的建议。

    在这两份意见中,司法部重申了以下立场:太阳能、风能、水力、海洋能或潮汐能不属于《宪法》下“自然资源”的范畴;术语“一切潜在能源力”应从技术意义上理解,绝对不包括动能。因此,太阳能、水、海洋能或潮汐能的勘探、开发和利用不适用40%外资股权限制。

    Leigh O Nufuar
    Leigh O Nufuar
    律师
    菲律宾 Cruz Marcelo & Tenefrancia律师事务所
    电话: +632 8810 5858
    电子邮件: lo.nufuar@cruzmarcelo.com

    但是,司法部明确指出,就水能或水力发电而言,《水法》和相关法理继续适用,除非遭废止或撤销。司法部解释称,水力发电需要大坝或导流建筑物来改变河流或内陆水体的流动,以便在水经由大坝流向下游的过程中,产生来自水流奔涌的动能。

    根据《水法》,只有菲律宾公民和实体能直接占用此类水域,如建造大坝发电。司法部进一步认为,该国籍要求是可理解的,因为在极端天气状况或气候变化下,河流、湖泊、溪流和其他内陆水域可能会干涸(而海洋不会),因此应被视为可耗尽资源。

    不过,一旦水通过大坝奔流而下,所产生的能量被视为动能,不属于《宪法》下“自然资源”的范畴。因此,《宪法》对外资股权参与的限制不适用于为发电勘探、开发和利用此类动能。司法部发布上述意见后,能源部于2022年11月15日发布通告,修订了《可再生能源法实施细则》第19条,修订于2022年12月8日起生效。

    第19(b)条明确规定:“国家可直接从事可再生能源资源的勘探、开发、生产和利用,亦可与菲律宾和/或外国公民,或菲律宾企业或社团,和/或外资企业或社团订立可再生能源服务或运营合同。”

    限制

    尽管菲律宾在可再生能源的放开上向前迈出了一步,但与可再生能源有关的下列活动仍然只可由菲律宾公民或至少60%资本为菲律宾人所有的法人或社团从事:

    • 占有使用直接取自天然水源的水;
    • 地热资源的勘探、开发和利用,但大规模地热资源勘探、开发和利用经济或技术援助协议除外;以及
    • 源自公有土地,或允许采集、收获和处理木材或木料的私人土地的木材和非木材林产品的利用,或公有土地上自然生长的植物群落的利用。

    法规有待完善

    尽管司法部最近逐步向外国投资者开放了菲律宾的可再生能源资源,外资比例不再受限,但仍有其他能源领域待其他行政部门发布明确意见。地热能源即是一例。自《可再生能源法》及相关规则、条例和准则通过后,政府已向多个领域的开发商授予了多份地热可再生服务合同。

    但地热能源的开发仍然面临障碍,例如需要将1992年《国家综合保护区系统法》的规定与1997年《原住民权利法》的规定协调一致,以使相关能源政策和计划能更加全面地应对环境和社会文化问题。正如能源部所承认,不同法律间协调一致是地热资源勘探和开发至关重要的一个因素,特别是在保护区内。

    展望未来

    2022年10月初,能源部长警告称,预计部分水电站无法送电,2023年菲律宾或面临电力短缺。

    由于该国电力仍然依赖化石能源,希望司法部第21号意见会开放更多可再生能源项目,特别是面向外国投资者。这与能源部2023—2040行动计划一致,并将提升发电灵活性。

    在此背景下,修订《可再生能源法实施细则》对提高外商投资参与可再生能源发电项目具有积极意义。但这仅是第一步。

    enery

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