竣工结算以审计为准，建设和施工方如何控风险？

在实践中，若施工方承建的国内项目涉及财政资金、政府投资资金或国有资金，建设方往往为确保使工程结算与审计结论或财政评审（下称“财评”）结果一致，会在有关价款支付条款中约定“竣工结算金额以政府审计或财评结果为准”，或简化为“以审计结果为准”“以上级单位审计结果为准”“以业主单位审计结果为准”等表述。

然而，工程施工过程中普遍存在大量工程变更、索赔。参建各方可能出于多种原因，未能正常办理签证、索赔手续，导致最后审计或财评金额远低于工程实际发生额。又或者建设方拖延启动和完成审计或财评程序，导致工程竣工验收多年仍未结算工程款，并以此为由拖延付款，双方产生争议。

通常，建设方会要求工程结算按审计或财评条款执行，施工方却欲突破该条款。那么何种情形下审计或财评条款会被司法机关适用，何种情形下会被突破？本文将结合司法实践，站在建设方和施工方双方的角度为其防范风险提出法律建议。

审计性质与司法倾向

根据中国《审计法》以及《财政投资评审管理规定》的内容可知，无论是审计或财政评审，都是国家的一种行政监督措施。其本身和民商事法律纠纷中的工程竣工结算没有必然联系，也不会必然对结算产生法律约束力。

针对上述以审计或财评未完成为由，延误结算和支付工程款的情况，现行的司法观点较为明确和统一。最高人民法院及多地高院均对该问题发布相关文件，表明只有在合同明确约定以审计或财评结论作为结算依据时，合同当事人才能主张以审计或财评结论作为结算依据，否则法院不予支持。同时该约定在特殊情形下也可以突破，主要包括以下三种情形：

1. 合同条款约定不明，条款内容不能直接反映是政府部门的行政审计的。
2. 双方另行达成新的合法有效的结算协议，新协议条款排除了审计及财评约定的。
   （上述两种情形参考（2012）民提字第205号案件）
3. 建设方拖延启动审计程序或拖延出具审计结果或者审计结论不客观、不真实导致无法采用的。（参考人民法院案例库案例（2021）宁01民初18号）

风险防范建议

建设方的风险防范建议。
对于建设方而言，通常希望合同约定的审计或财评条款能够在竣工结算时得到适用，那么建设方需注意：

1. 条款约定的明确性。规范的约定表述方式应为“以政府审计机关的行政审计结果作为双方竣工结算的依据”，而不能约定为“业主审计”；
2. 条款约定的一致性，即建设方应确保合同、招投标文件、补充协议以及过程性文件中约定的结算依据不互相冲突，避免结算依据混乱而引发争议。
3. 及时启动审计或财评程序并及时出具报告结论，若因施工方不配合提供资料而导致时间延长，建设方应保留相应证据。
4. 确保审计或财评程序的合法性及结论的客观性、真实性。若审计或财评程序违法、结论明显失实或多次矛盾，法院可排除其适用并委托司法鉴定。

施工方的风险防范建议。
在招投标及合同订立阶段，施工方应对审计结算条款提出明确要求：一是明确审计主体、审计期限；二是明确对审计结果的异议程序；三是防范程序性陷阱，包括发生争议后的变更、签证和索赔的时限、格式、送达和审批层级等要求。

在合同履行阶段，对于工程变更、签证、索赔、材料/设备的认质认价等重要事项，施工方务必留存完备的书面证据，并且要主动在合同约定的时限内发起相应流程，用于诉讼过程中证明审计、财评结果与工程实际情况或者合同约定不符等事实。

在竣工结算阶段，如建设方故意拖延发起审计、财评流程或相关流程久拖不决，抑或结果与事实严重不符的情况，施工方应及时发函催告，并考虑提起诉讼或仲裁来主张自身合法权利，通过司法鉴定解决纠纷。

同时，无论是建设方进行的结算审核（通常称之为业主审计），还是政府审计、财政评审，施工方在过程中应注意留存证据，包括但不限于：结算的程序性安排、造价咨询人员和审计人员的身份、已核对工程量清单、已确认的材料价格、新增清单单价、人工费和材料调差、争议项目或遗留项目清单、文件发送记录等，这些证据应随工作进展逐步进行固定，尽量减少争议项目范围。

在提起诉讼后，部分施工方因资金压力或希望尽快结算，往往在一审阶段对部分争议项目作出无原则让步，以换取结算款项尽早支付。但此举风险极大：对于需经多轮审核、审计的工程项目，二审或后续机构可能在一审结果的基础上进一步核减，甚至压缩已确认金额，从而导致施工方权益受损。

安理律师事务所合伙人许海涛、律师贺小艳