如何选择土地使用权出让合同纠纷救济路径？

当建筑工程土地使用权出让合同项下的行政实体违约，民事主体一般可选择提起民事或行政诉讼。这并非一个简单的选择，而是要经过对当地法院层级和司法倾向的慎重研究。

关于土地使用权出让合同的法律性质系民事合同抑或行政协议、基于合同发生的争议应提起民事诉讼抑或行政诉讼等问题，实务及学理上存在一定争议。根据现行法律法规和司法实践，若因行政主体违约，民事主体基于双方已签署的土地使用权出让合同拟向法院提起诉讼时，以民事诉讼作为权利救济路径具有相关依据。但同时，将合同视作行政协议并基于行政诉讼的路径起诉，亦有被法院受理的可能。因此，民事主体的权利救济有两条路径可供选择。

在选择权利救济的路径时应考量诸多标准，除案件事实本身潜在的影响外，亦应斟酌审理法院与级别、地方司法裁判倾向及其他可能存在的因素。

民事诉讼路径

就规范层面而言，2021年1月1日实施的《民事案件案由规定》仍保留并沿用了“建设用地使用权出让合同纠纷”的案由，而同日实施的修正后《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》亦表示，该解释系“结合民事审判实践”而制定。

鉴于以民事诉讼路径维权系国内当前司法实践的主要倾向，故民事审判庭法官已在建设用地使用权出让合同纠纷相关案件的审理中积累了较为丰富的经验，有益于案件事实查明、精准适用法律，以最大限度维护民事主体的权利。此外，较行政诉讼而言，民事诉讼对行政主体利益倾斜保护的可能性较小，有利于争取弱化被告行政主体这一特殊身份对案件审理的影响。

再者，因近年来不断调升中级与高级人民法院诉讼标的额的管辖标准，若民事主体与行政主体签署了多份土地使用权出让合同，因系列合同签署主体相同，法律关系为同一种类且具有关联性，基于诉的客体合并的理由，有机会向法院争取将多份合同合并审理，以此提高诉讼请求的金额，争取将案件交由中级及以上人民法院管辖。相较于基层人民法院，中级及以上人民法院对行政主体利益倾斜的可能性更小，且以其为一审法院，亦可争取在后续或存在的二审及再审程序中，令案件冲破地方法院限制，转由最高人民法院审理。

此外，即使法院以不属于民事诉讼受案范围为由驳回起诉，基于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称《行政协议规定》）第八条及《诉讼费用交纳办法》第八条等相关规定，民事主体亦可另行提起行政诉讼，且原则上不会产生案件受理费的损失。

行政诉讼路径

若民事主体直接基于土地使用权出让合同系行政协议的理由，抑或在法院驳回起诉时转以行政诉讼作为救济路径，依据《行政协议规定》第八条及现行司法实践，法院仍应受理再行提起的行政诉讼。

若提起行政诉讼，通常情况下该案应由基层人民法院管辖。但在国务院部门或县级以上地方人民政府亦系适格被告时，案件可转由中级人民法院审理。

从民事诉讼程序和执行角度出发，以政府为共同被告或有助于案件事实的查明，且政府亦有可能积极促成诉讼双方调解，加速案件纠纷解决进程。此外，较单一被告而言，若法院判令政府承担责任，亦有利于案件回款的执行。但结合国内实践，因政府通常情况下并非合同签署主体，基于合同相对性，以政府为被告或将面临主体不适格的困境。再者，若法院亦不认为该案系“本辖区内重大、复杂的案件”，则在行政诉讼中提高法院审理级别亦将存在不小难度。

如上文所述，行政诉讼中或存在法院对行政主体利益倾斜，故除对诉讼方案的基本设计外，如何消除倾斜保护可能造成的不利影响亦是民事主体需着重衡量的内容。

实务建议

面对因土地使用权出让合同所产生的纠纷，笔者首先建议在提起诉讼前优先对地方各层级法院的司法裁判进行检索，对该地区各级法院的审判倾向形成大体认知，以选择最佳救济路径。

鉴于合并审理时有法院审级提升的可能，加之中高级法院多年积累的相关纠纷民事审判经验，以及对地方可能存在的利益倾斜保护相对削弱等因素，若无其他特殊考量，笔者认为发生纠纷时可优先选择民事诉讼作为救济路径。如民事路径中确遇障碍，法律法规关于行政诉讼的兜底救济规定可为民事主体的权利主张另供敞口。

最后，鉴于不同纠纷间案件事实存在差异，权利救济路径选择可能受其影响而相对复杂，故在选择救济路径时，仍需基于对案件事实的进一步分析而作出契合实际的判断。

陈卓是天元律师事务所合伙人。他的联系方式是电话+86 138 1041 7260以及电邮chenzhuo@tylaw.com.cn
秦专是天元律师事务所律师。他的联系方式是电话+86 137 5311 9630以及电邮qinzhuan@tylaw.com.cn