政府隐债化解对城投企业债务重组的影响

财政部于2023年1月5日公开了对2022年政协委员《关于进一步防范化解地方政府隐性债务风险的提案》复函，明确了“建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解政府隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险”。

同月8日，银保监会主席郭树清也指出“有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”。

可以看出，2023年将再度推动针对政府隐性债务的化解工作，将对城投企业债务造成较大的影响。

政府隐性债务定义

自2015年施行的新《预算法》允许地方政府发债以来，国务院先后印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府性债务风险应急处置预案》等文件，对地方政府债务进行分类管理。2017年7月，中央政治局会议首次提出地方政府“隐性债务”的概念，将其定义为“地方政府违法违规举债或者变相举债”。

在近几年各地区的预算执行报告中，地方政府隐性债务一般指：

• • 地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还、以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的
    债务；
  • 地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

政府隐债化解方式

目前，政府隐性债务的化解方式主要有六种，即（1）安排财政资金偿还；（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）利用项目结转资金和经营收入偿还；（4）合规转化为企业经营性债务；（5）通过借新还旧、展期等方式偿还；（6）采取破产重整或清算方式化解。

在上述化债方式中，云南、贵州等地城投企业通过债务重组方式化解债务风险，受到了市场的广泛关注。

城投企业债务现状

根据前述国务院通知，城投企业系地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。城投企业通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用，其债务主要包括银行贷款、发行标准化债券和非标债权融资。

近几年，城投企业债务负担整体上升。根据联合资信评估发布的《地方政府与城投企业债务风险研究报告》，截至2022年6月末，四川省各地市（州）发债城投企业债务负担整体呈上升趋势；成都市、广元市和绵阳市发债城投企业资产负债率均在65%以上，全部债务资本化比率均超57%，债务负担相对较重。

城投企业债务重组

根据最新《企业会计准则》的规定，债务重组是指在不改变交易对手方的情况下，经债权人和债务人协定或法院裁定，就清偿债务的时间、金额或方式等重新达成协议的交易。

债务重组主要包括以资产清偿债务（含以低于债务账面价值的现金清偿债务/或以非现金资产清偿债务）；将债务转为资本；修改其他债务条件（即延长债务偿还期限、延长债务偿还期限并加收利息、延长债务偿还期限并减少债务本金或债务利息等）以及以上三种方式的组合。

国务院及财政部相关政策文件指出，在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，应“允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转”。因此，在不新增隐债的前提下，城投企业多采取与金融机构协商，通过债务重组等方式进行融资，维持资金周转。

近期，随着云南康旅、遵义道桥等债务重组方案的实施，为城投企业通过延长银行借款期限、调整债务结构、降低融资成本等方式进行债务重组，提供了可借鉴的操作模式。

云南康旅提前兑付公开市场债券，调整债务结构，降低了融资成本；遵义道桥的债务重组仅针对银行贷款，将期限延长至20年，年利率调整为3%至4.5%，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。

更值得注意的是，2023年2月10日中国银行保险监督管理委员会、中国人民银行正式发布了《商业银行金融资产风险分类办法》，将于7月1日施行。该办法不但调整了重组资产的相关规定，还规定了不良重组资产的上调条件以及观察期，客观上为城投企业实施债务重组提供了政策支撑。

邓鹰是炜衡律师事务所高级合伙人。她的联系方式是电话+86 139 8060 9931以及电邮dengying@weihenglaw.com