清晰职能令央行高效运作

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央行扮演着怎样的角色?为什么清晰的职能对央行而言至关重要?哪些关键的因素能帮助央行有效履行其职能?本期专栏将一一探讨这些问题。最后,文章还将列举社会对于央行及其职能这一议题普遍关注的问题。

在本文的讨论中,“职能”一词指央行被授予的职责,“目标”指央行行使这些职责的目的。

职能与目标

央行通常有三大目标。第一是维持价格(或货币)稳定。央行通过制定和执行货币政策来实现这一目标,这些政策主要包括控制官方现金利率和货币供给。在通胀时期,比如当下的世界,这个目标尤为重要。传统上,价格稳定是央行的首要目标。

第二个目标是维持金融稳定,手段包括监管银行、提供紧急流动性支持,以及管理支付系统。在许多法域,监管银行和其他金融机构的职责已经从央行的职能中剥离出来,被赋予其他独立的监管部门。

央行承担着最后贷款人的角色,这也是央行实现第二个目标的重要工具。在扮演这个角色时,央行向处于财务困境的银行和其他金融机构提供信贷,帮助他们维持客户信心,避免恐慌。

金融稳定也包括支付系统的稳定。自2007至2008年爆发的全球金融危机以来,人们意识到,要维护金融稳定,必须双管齐下,一是维持各个金融机构的财务稳健,管控相关风险(此为微观审慎监管),二是管控整个金融系统的风险(此为宏观审慎监管)。

第三个目标是发行货币。在一些关于央行的立法中,推动金融发展与金融普惠也被列为央行的目标。但是,这一目标可能与其他目标,尤其是价格稳定和金融稳定,存在利益冲突。这个目标也是国际货币基金组织和世界银行在开展金融部门评估计划(FSAP)评估各法域时,发表过担忧的一个问题。

典型的央行职能(职责)和目标如下:

央行通常要履行的其他职责还包括对存款保险和外汇储备的管理。

众所周知,所有监管部门,包括央行,必须有清晰的职能、目标和责任范围。这样,央行的作用、效率和透明度才能最大化。这也能保证央行运作的独立性。

在银行监管这一职能上,银行监管的国际标准《巴塞尔有效银行监管的核心原则》的第一原则就表明了清晰的职能有多重要:

第一原则——责任、目标和权力:建立有效的银行监管系统须为银行监管机构明确责任和目标。建立适当的银行监管法律框架,为各级监管部门提供必要的法律权力,让他们能够为银行授权,对银行进行持续的监督,并及时采取纠正措施,以解决安全性和稳健性的潜在问题。

我们在此前的专栏文章中就讨论过,各法域有不同的金融监管系统,各法域的金融监管部门,包括央行的角色和职能也不尽相同(关于不同的监管模式,参见《商法》《“双峰”金融监管》)。

职能(职责) 目标
制定和执行货币政策 为维护整体价格稳定(价格稳定),有时央行还要实现其他宏观经济目标,如就业
监管银行 为实现金融稳定,保存储户
发行和管理货币 为实现货币的安全与供应
为支付系统提供银行间汇款结算 为维护一个高效、有韧性的支付和结算系统
紧急流动性支持(最后贷款人) 避免因无流动性造成的金融系统不稳定
管理外汇系统 为本币和外币之间的换汇提供一个高效可靠的手段
有效履行职责的关键

《巴塞尔核心原则》第二原则规定:

第二原则——独立性、问责、提供资源和监管者的法律保护:银行监管者应具备操作上的独立性、透明的程序、良好的治理结构和充足的资源,其预算制定程序不得削弱其自治权,且监管者就履行职责和使用资源的情况接受问责。银行监管法律框架中应包括对监管人员的法律保护。

下文将一一解析其中的几个关键因素,须注意的是,所有这些因素都是紧密关联的。

(1)运作独立性。对第二原则的评注称“监管者的运作独立性、责任范围和治理结构应立法规定,且这些规定应公开。此外,政府或行业不得干预监管者,以免削弱其操作独立性。”

(2)治理安排。央行运作独立性的其中一个重要体现在于央行官员的任免流程及其任期规定。如果央行官员的任期有保障,不会轻易被免职,那么央行的操作独立性也能得到巩固。央行行长、其他官员和高级职员的免职事由通常有立法规定。

(3)法律保护。第二原则称,银行监管法律框架应包括对监管者的法律保护。比如,澳大利亚就立法规定,监管机构及其成员,或专员和职员在履行监管部门的权力或职责时不对任何人负责,恶意作为或疏忽的情况除外。

(4)问责。央行享有运作独立性,对应地,央行必须确保有一个良好的治理结构。此外,建立透明的流程和框架也是央行的责任。一方面,央行的独立性须维护,另一方面,必须保留对央行的问责。取得两者之间的平衡十分关键。

第二原则规定,监管部门应“对职责的履行和资源的使用负责”。此外,评注中也说明,监管部门应公布其目标,“在履行职责,以实现目标的过程中,应建立透明的流程。”

可以通过一些正式的安排来确立问责机制,比如,要求央行和政府进行信息的互换和协商,公开常规央行报告。非正式的问责机制包括披露信息,以及向金融市场和大众发布报告。

(5)透明性。央行透明性可提高问责制。透明性通过信息的披露实现,包括公开年报、财务信息、货币政策报告和央行会议纪要。

共同关切

如前文所述,国际货币基金组织和世界银行定期在FSAP计划下评估各法域的金融监管系统。

普遍关注的问题包括:

(1)职能不清晰:

  • 各监管部门,包括央行,与银行或主管部门(大臣)之间的角色和权力分配不清。这使大家担忧监管部门是否有足够的权力来实现监管目标。
  • 不清楚哪个监管机构有宏观审慎的职责。
  • 没有明确规定宏观审慎或金融稳定的职能优先于其他职能。

(2)各职能之间冲突,各监管机构的职能重叠:

  • 审慎监管或金融稳定的职能与发展职能之间可能存在冲突。这让人担忧审慎监管职能是否会被发展职能削弱。
  • 不同监管机构的一般职责可能重叠,在某些特定领域,如危机管理,也可能出现职责重叠。

适用于央行的国际标准有许多。这些标准是评估全球各国央行的基准,也是考虑和执行改革的参考基础。

笔者在此感谢吴国树和黄碧瑶在笔者撰写本专栏时提供的帮助。

葛安德


葛安德曾在上海以外国律师的身份执业(1996-2006),而后回到母校澳大利亚墨尔本法学院从事法律教学和研究工作(2006-2021年)。葛安德现在是墨尔本法学院亚洲法律中心的荣誉首席研究员,亦在多家机构担任顾问,其中包括年利达律师事务所、澳大利亚法律改革委员会和世界银行。