政府招商引资合同的可仲裁性

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Arbitrability of investment contracts involving public entities, 政府招商引资合同的可仲裁性

申请人与案外人于2011年7月签订《投资合同》及《补充协议》。其中,《投资合同》约定,案外人将在申请人管理的某工业园区内设立公司,挂牌受让上述协议中约定的土地,用于建设棉纺项目,申请人为扶持该项目发展,按所出让的土地亩数,奖励项目扶持发展专项资金(下称“扶持资金”)。《补充协议》约定,投资的项目在2012年底前到位不低于20万锭生产规模的设备、2013年底到位不低于40万锭生产规模的设备。《投资合同》及《补充协议》还约定,该两份合同项下案外人的权利义务由其新设立的公司承继,并约定如发生纠纷,将提交上海国际经济贸易仲裁委员会(下称“上海国仲”)仲裁裁决。

此后,案外人设立的项目公司即被申请人2013和2014年两次用于参与土地挂牌竞拍,成功竞拍取得约138.33亩的土地使用权,并向某市国土资源局支付出让金23,250,000元。相应地,申请人按约定向被申请人支付了19,845,930元的扶持资金。

但自2014年至今,系争项目建设一直处于停工状态,被申请人未进行设备投产。经协商,被申请人于2019年4月15日向申请人出具一份《承诺书》,表示将在2019年12月底前完成全部工程建设,若完不成上述目标,除非是因被申请人以外的原因造成,则无条件退还已拨付的扶持资金。但之后该项目仍处停工状态,被申请人亦未返还扶持资金。

鉴于此,申请人向上海国仲提起仲裁,被申请人则以系争《投资合同》为行政协议为由,提出管辖权异议。

仲裁庭意见

由于被申请人的管辖权异议涉及案件实体问题的认定,根据上海国仲仲裁规则,上海国仲授权仲裁庭审理后在裁决书中作出认定。仲裁庭经审理后认为:

第一,申请人与案外人在签订合同时就约定如发生争议通过仲裁程序解决,说明双方在签约时就以民事合同的形式对争议解决条款做了约定,对双方而言是合理公平的,无证据显示这违背了双方订约时的真实意思表示,也无证据证明被申请人在继受案外人在上述合同项下权利义务时对仲裁条款提出过任何异议。

第二,系争《投资合同》及《补充协议》尽管内容上存在民事权利义务的约定与行政管理职能交叉的情形,但本案涉及的争议并不涉及申请人行政管理权的运用,而是双方约定的奖励扶持资金如何处置问题,其对应的是被申请人的投资建设义务,这需要经申请人与被申请人单独协商。该种协商体现了民事主体的平等性、自愿性,而不是单纯的行政管理性质。

第三,本案中被申请人向申请人出具的《承诺函》中涉及返还扶持资金的条件等内容,相较于《行政诉讼法》及其司法解释所列举的行政协议,更类似于民事关系中关于债务清偿的约定,况且本案合同的订立时间在《行政诉讼法》施行之前,本案情况与法律和司法解释规定的情形并不完全吻合。

基于上述意见,仲裁庭认为本案争议仍属于平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,在系争合同明确载明提交上海国仲仲裁解决纠纷的有效仲裁条款情况下,上海国仲对本案具有管辖权;在被申请人未能举证证明其按约进行了投资建设的情况下,理应按照合同约定和其对申请人作出的承诺,向申请人返还奖励扶持资金。

简要评析

自2015年《行政诉讼法》中明确规定行政协议以来,如何识别行政协议及其可仲裁性问题,一直是中国仲裁实务界的热点话题,2019年实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中对行政协议的类型作了进一步列举,并明确规定行政协议中约定的仲裁条款无效,这引发了广泛的讨论。

事实上,许多行政机关为一方当事人与民事主体签订的合同,如PPP合同、政府招商引资协议等,往往交织着多重法律关系,难以一概认定为行政协议,而需要对合同内容进行研读分析之后方能予以判断,比如涉争合同是否具有营利性、合同内容是否体现出当事人平等协商一致的合意、争议的具体内容涉及行政职权的行使还是民事权责的分配等。因此,对于从事涉政府项目的企业和参与市场化项目的政府部门而言,不宜完全依赖行政诉讼来解决所有争议,还可以充分关注其中涉及市场化、商业化的民商事争议,妥善选择适当的民商事争议解决机制。

本案的另一个启示是,在当事人对一份载有仲裁条款的合同是否为行政协议存有异议时,基于中国仲裁法所确立的仲裁管辖权原则,由仲裁机构依据表面原则受理案件后,交由仲裁庭通过实体审查进行判断,进而认定该争议是否具有可仲裁性,不失为处理该类问题的一种高效而专业的方式。


上海国际仲裁中心研究信息部副部长徐之和