国务院发布食品安全白皮书

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务院于2012年6月23日发布了名为《国务院关于加强食品安全工作的决定》(简称《决定》)的白皮书。我们将在下文重点介绍其中的一些内容,并就其可能带来的影响发表我们的看法。

该《决定》确定了两个工作目标:

  • 在三年内,使我国食品安全治理整顿工作取得明显成效——食品安全违法犯罪行为得到有效遏制,突出问题得到有效解决;
  • 在五年内,使我国食品安全监管体制机制、监管标准和检验检测等技术体系更加科学完善,社会各方更加广泛地参与食品安全监督工作,从而较大幅度地提高食品安全水平。
白皮书显示,中国政府决心建立完善的食品安全监管机制,他们能做到吗?
白皮书显示,中国政府决心建立完善的食品安全监管机制,他们能做到吗?

尽管这些目标看似过于宽泛、不明确,但该《决定》确实指出了需要加强监管的工作重点,并特别指出了几个突出的食品安全问题。《决定》要求打击滥用食品添加剂、在猪饲料中使用瘦肉精,以及使用“地沟油”的行为,并要求加强对乳制品、食用油、肉类、酒类、营养补充剂及婴幼儿食品行业的监管。

不同于在食品安全丑闻发生后再进行执法,并由多个部门分担监管责任的现状,《决定》要求进行持续的监管管理,并多次提到所有的政府有关部门要“集中统一执法”,这意味着为了提高效率、完善问责制度,将来有可能会将现在负责食品安全工作的不同部门整合成为一个部门。

《决定》还要求检察院及法院系统应当加强执法,通过运用行政执法与刑事司法两种机制,并积极处理食品安全犯罪案件,对犯罪分子严禁以罚代刑。从严处罚将会增加潜在的食品安全违法者的经营成本。

扩大管理

媒体公布的数据指出,中国有超过50万家食品经营者,绝大多数都是小型经营者;同时还有超过2亿位农民,其中许多是中国食品的个体供货源,因此中国食品生产行业十分广泛并分散。《决定》认为,对这些小型食品生产经营者的监管不足正是中国食品安全体制存在问题的关键。

《决定》要求将食品安全工作推进到基层政府,也就是乡(镇)政府和街道办事处。在基层政府中,要明确专门人员具体负责食品安全管理、宣传教育、信息报告等协助食品安全执法的工作。为了应对监管数以万计的食品生产者这个艰巨的任务,国务院要求中国广大政府部门扩大监管范围到所有的食品经营者,甚至是当地街头食品摊贩。

官员责任

尽管《食品安全法》明文规定地方政府必须组织所有相关部门负责食品安全监督管理工作,但在现实中,各个部门经常互相推脱责任。为了加强地方食品安全工作的协调,堵塞监管漏洞,《决定》明确要求所有县级以上地方政府必须建立综合协调各个部门的机制。

为了鼓励食品安全法规的实施,《决定》指出,食品安全工作将被包含在地方政府、地方领导班子和领导干部的年度绩效考核中,考核结果将直接影响官员的升迁与降职,这将大大激励政府官员认真对待食品安全监管工作。

密切监管

该《决定》使具有诚信意识并合理进行内部管理的个体食品生产经营者成为了食品安全的第一道防线。严格实施食品生产经营许可制度,密切监管新的食品生产经营许可申请,并及时撤销不合格者的相关许可,以确保诚信守法行为。根据《决定》规定,食品生产经营企业的法定代表人或主要负责人以及企业质量安全主管人员对食品安全负主要法律责任。

bld2值得注意的是,该《决定》要求加快建立全国性的食品安全信用档案,以激励诚信守法的行为,并惩戒违法生产经营者。《决定》没有对具体细节做出规定,但最近建立的全国企业和个人行贿犯罪档案说明这种档案是有可能实现的。它可能与不同政府部门链接进行共享,因此会影响政府采购、政府审批甚至是金融贷款申请。私人企业在对潜在商业伙伴进行尽职调查时也很有可能会使用该档案,特别是对供应商。

《决定》指出,社会各界,包括消费者、媒体及私人企业协会在内,都需要参与对食品安全的监督管理。为此,政府将建立健全食品安全投诉举报渠道以及有奖举报制度。

影响及结论

该《决定》仅意味着将精简并整合中国负责食品安全工作的部门,并没有对现行法律法规进行具体的修改,但它确实试图改变中国政府机构这一重要的权力掌控者。将监管责任延伸到基层政府可以将更多的食品生产经营者纳入监管范围。此外,把食品安全工作纳入政府年度绩效考核将鼓励政府官员像对待经济增长一样地看重食品安全工作。

尽管负责食品安全工作是政府部门的职责,但是,中国的食品安全之战终会是一场艰苦的战斗。其他类似的有关腐败及煤矿安全的白皮书也呼吁采取相似的举措,但至今为止,实际进展都十分有限。在煤矿安全问题上,整合小型企业已经取得了相当积极的成效。不过,食品生产经营者庞大的数量使得这种做法对于解决食品安全问题并不实际。此外,仅仅向政府机构发出呼吁,而不是有效地执行所有的法律法规,只能产生有限的长期效应。中国目前面临着许多的问题和危机,并且需要优先解决最新的丑闻。因此,尽管政府在短期内能够做出惊人壮举,比如对数以万计的食品经营者进行挨家挨户的检查,但是这些措施并不是长久之计,并且在执法浪潮退去之后,食品安全问题会继续恶化并再度出现。更加持久有效的改变无疑需要更多、更专业的长期监管人员,以及良好的企业雇主、雇员以及消费者在文化上的变化,并且给揭发丑闻的记者更大的空间去揭露食品安全相关问题。

《商法摘要》由贝克·麦坚时律师事务所协助提供,内容仅供参考之用。读者如欲开展与本栏内容相关之工作,须寻求专业法律意见。读者可通过以下电邮与贝克·麦坚时联系:张大年(上海)danian.zhang@bakermckenzie.com

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