构建算法信任：印度尼西亚新兴人工智能框架

印度尼西亚（印尼）已崛起为区域数字生态体系的领军者，在人工智能应用领域日益占据前沿地位。印尼政府通过《2020-2045年人工智能国家战略：人工智能助力实现印尼2045愿景》，确立了该国人工智能领域的长期发展愿景。科尔尼公司2023年发布的一份关于全球商业趋势的分析报告预测，至2030年，人工智能可为印尼国内生产总值贡献3660亿美元。

在印尼朝着该战略目标推进的过程中，其人工智能治理框架仍处于起步阶段，这反映了一个更广泛的挑战：立法与制度层面的应对难以跟上该国高速迭代的技术发展步伐。

这种监管缺口既带来了挑战，也为强化问责机制、提升法律确定性以及培育公众对人工智能技术的信任提供了机遇。与此同时，印尼也正在通过现行法律文件、新兴政策举措以及持续推进的监管工作，完善其人工智能治理路径，这种不断演进的治理方式尤其值得深入研究。

框架与治理

规制人工智能的现行法律文件。印尼目前尚未出台专门针对人工智能相关事项的法律法规。人工智能的运营与使用须遵循现行一般性法律法规。相关法规包括《电子信息与交易法》（经 2026年第1号《刑事调整法》修订），以及2019年第71号《关于电子系统与交易规定的政府条例》。

在该监管框架下，人工智能可被界定为“电子代理人”，其定义为“设置于电子系统内，用于针对特定电子信息自动实施特定行为，并由人运营的装置。”

然而，该定义对人工智能系统而言难言充分，因为人工智能并非仅仅是以“自动”方式运行，而是往往还具备自主性，能够表现出类似人类的自我适应行为与复杂问题解决能力。这种自主性使人工智能能够生成个性化和场景化的输出结果，而非像其他传统编程模型一样仅产生纯粹的二元结果。

在缺乏规制人工智能使用与开发的细化法规的情况下，印尼通信与数字部发布了《2023 年第9号人工智能伦理通函》（《第9号通函》），该文件实质上针对商事主体与电子系统运营商开展的基于人工智能的咨询、分析及编程活动，提供了有关价值理念、伦理规范与管控要求的通用指引。

具体而言，人工智能的运营必须恪守伦理价值，核心要求包括包容性、安全性、可及性、透明度、可信度与问责性。

从实操层面来看，人工智能运营方应当：在数据使用过程中承担保护社会的责任；确保人工智能不被用作关乎人类事务的决策主体；防范歧视行为及其他危害性行为；并考量风险管理与危机管理。

除上述通用框架外，人工智能在特定行业的部署应用还需遵守行业专项监管规定。例如，监管金融服务业的印尼金融服务管理局已发布《印尼银行业人工智能治理准则》，其中明确要求：

1. 1. 人工智能指导原则包括：可靠性（人工智能决策可供银行依托实现其经营目标）；可问责性（人工智能运营方需对人工智能系统的正常运行承担责任）；以及人工监督原则（确保人工智能系统全流程中实施人工干预，涵盖预防措施、潜在偏差处理，防止人工智能生成违背伦理价值与目标的输出结果）；

1. 2. 人工智能系统风险管理与分类规则（即依据《欧盟人工智能法案》制定的一整套框架，用于评估与分级人工智能系统的风险）；以及

1. 3. 银行在其系统中应用人工智能的操作指引，该指引覆盖人工智能全生命周期各阶段，作为银行业运营与业务流程中应用人工智能的最低参考标准。

印尼金融服务管理局还出台了《金融科技行业负责任且可信赖人工智能行为准则》，对金融科技服务中使用人工智能的公平性、透明度、可解释性以及人工监督提出了规范性要求，以此补充数据保护与消费者保护制度下的法定义务。

新兴人工智能专项政策及发展动态。尽管印尼尚未出台专门规制人工智能的全面且具有约束力的法律框架，但近期相关动态表明，人工智能治理领域的政策导向特征正日益凸显。

在此背景下，印尼通信与数字部于 2025年8月发布了《国家人工智能路线图白皮书》，该文件主要内容如下：

1. 1. 涵盖人工智能概念框架、相关问题分析，以及政府为应对人工智能相关问题制定的政策方向与战略，包括设立国家人工智能协调工作组，统筹各方利益相关主体，同时依照国际标准统一协调行业领域法律法规；
   2. 提出了包含构思、数据采集、预处理、数据处理、后处理以及评估在内的人工智能全生命周期，各阶段均需遵循相应原则，以尽可能降低各阶段的相关风险；
   3. 明确了人工智能治理的核心原则，包括尊严、正义、问责性、个人数据保护、透明度、安全性、可持续性、完整性、包容性、人类参与以及人工监督。

作为上述人工智能路线图的补充，印尼通信与数字部还发布了《人工智能伦理准则》，以强化《第9号通函》项下的伦理框架。该准则提供了一份通用的自我评估问卷，帮助企业依据伦理标准评估其人工智能系统。该问卷包括：如何检测并缓解人工智能偏见，是否设有明确且完备的问责与救济措施，人工智能决策过程是否可向用户解释等。

与此同时，作为统筹协调本国法律法规整体工作的一部分，印尼政府正在拟定一份关于人工智能的总统条例。该条例旨在解决人工智能领域问责性与安全性的全局性政策议题，并作为各部委和机构统筹推进人工智能相关举措的核心参考依据。

该总统条例一经颁布，预计将推动监管协同，要求各行业主管部门使其人工智能相关法规政策与该总统条例保持一致。不过，目前尚无关于该总统条例的确切发布时间表。

核心法律挑战

尽管近期相关政策持续推进，但若干法律及制度层面的问题仍在影响印尼人工智能治理模式的构建。

1. 1. 人工智能缺乏统一法律定义、监管方式碎片化。虽然已有多部法律法规适用于人工智能领域，但印尼尚未就人工智能形成统一的定义。这便产生了不确定性：无法明确人工智能究竟应当与其他编程模型一样仅被视为电子代理人，还是属于可自主决策的独特新兴技术。当前人工智能监管格局仍显分散状态。这种模式可能导致监管权限重叠、标准不统一以及监管空白。其最终结果是商事主体可能面临合规要求的不确定性，监管机构也难以有效协调开展监管工作。因此，加强机构间协调、构建更为统一的监管框架，对于实现有效的人工智能治理而言至关重要。
   2. 隐私风险。人工智能应用的日益普及，也引发了个人数据保护方面的担忧。人工智能研发通常需要收集和处理海量数据集，部分数据是通过抓取公开可得信息获取，其中可能包含个人数据及敏感个人数据。如果数据主体并不知晓其数据被用于训练或开发人工智能系统，便会引发法律依据、透明度、问责性问题。为应对此类风险，人工智能开发者必须确保其行为符合《个人数据保护法》的规定以及日后出台的配套实施细则。
   3. 责任与问责框架不清晰。印尼法律未将人工智能认定为独立法律主体，因此人工智能相关损害的责任认定需依托更为宽泛的法律框架，例如《电子信息与交易法》和《印度尼西亚刑法典》。据此，相关责任仅由非法设计、部署或使用人工智能的个人或商事主体承担。截至目前，尚无法院判决或专门法律条款对人工智能使用所引发的责任问题予以明确。

总结

随着印尼加速推动人工智能在各领域的融合应用，其面临的主要挑战并非技术能力，而是治理准备程度。

目前仍存在多项核心法律空白，包括人工智能定义不明、隐私风险、儿童保护机制不足，以及责任与问责问题尚未解决。

印尼通信与数字部发布的人工智能路线图体现了统筹协调的政策举措，旨在引导人工智能发展并促进机构间协同。

不过，尽管上述举措奠定了重要基础，但实质性进展仍有赖于将相关政策纳入具备约束力的法律文件，以提供法律确定性并保障有效执行。

Ali Budiardjo Nugroho Reksodiputro(ABNR Counsellors at Law)
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