PPP:项目投资的唯一一道菜?

作者: 王霁虹以及韩江瑜, 中伦律师事务所
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过多年推广运用,PPP模式似乎已然是项目投资领域的“香饽饽”,各地政府在谈及项目招商和投资时言必及PPP,部分地方甚至将PPP项目规模和落地率纳入政府工作考核目标,将公共服务、基础设施类项目全部采用PPP模式实施。但PPP是项目投资的唯一一道菜么?是否还有其它的路径和模式?

王霁虹, 中伦律师事务所合伙人
王霁虹
中伦律师事务所合伙人

PPP适用之追问

按照国家发改委、财政部关于PPP的相关规定,PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。各地新建项目应优先考虑采用PPP模式建设。在中央给予财政支持的垃圾处理、污水处理等公共服务领域,新建项目要强制应用PPP模式或“强制”实施PPP模式识别论证。但由于PPP模式通常需满足“合作期限原则上不低于10年(PPP法征求意见稿甚至规定一般不少于25年)”,“每一年度全部PPP项目支出占一般公共预算支出比例应不超过10%”,“PPP应开展并通过物有所值评价和财政承受能力论证”等强制性条件,在实践中,PPP模式并不能完全匹配各地政府的项目建设需求。

例如某地政府财政状况良好,有能力在3-5年内偿付政府付费。PPP虽缓解了该地政府的当期财政支出,但需长达10多年来补偿投资人的全部成本及投资回报,最终偿付成本实际提高;另外,由于PPP完成前期流程通常需要2-4个月,时间较长,也难以满足项目建设的紧迫需求。该地政府更愿意采取相对灵活、简便的模式实施项目,如BT模式。

BT适用之追问

建设-移交(BT)模式是指政府利用社会资金进行非经营性基础设施建设,建设完成后再由政府采取分期付款和/或利用补偿措施等方式回购该基础设施的项目投资模式。由于BT模式具有缓解项目建设资金压力,提高项目投资建设效率等优势,2012年前曾在交通、市政、能源水利等项目投资领域风靡一时。但其后,为遏制地方政府性债务增长过快,国家于2012年12月发文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文)限制BT模式的使用。

韩江瑜 中伦律师事务所律师
韩江瑜
中伦律师事务所律师

463号文规定:“除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目,确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的,必须根据项目建设规划、偿债能力等,合理确定建设规模,落实分年资金偿还计划。”2016年9月,财政部甚至在《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(92号文)中规定“公共服务领域项目实施不得采用建设-移交方式”,进一步全面禁止BT模式。自此,BT模式似乎已被完全禁止,PPP模式似乎成了项目投资的唯一选择。但笔者认为,在特定条件和情况下,BT模式仍有发挥作用的余地首先,463号文只是限制BT模式的实施并非禁止,特定条件下仍可采用BT模式。并且463号文规定的仅局限于依赖财政性资金作为偿债来源的项目,并未涉及非财政性资金作为偿债来源的项目。财政部92号文虽完全禁止BT模式的实施,但92号文的适用范围在于公共服务领域的项目,并未提及传统基础设施领域的项目。

其次,由于BT模式的便利性,一些地方政府在项目建设时仍乐于采用BT模式并颁布实施了相应的地方性规定,例如《郑州市政府投资项目BT融资建设管理办法》《海口市政府投资项目BT融资建设管理暂行办法》等。该类地方性规定合法有效,具有参照执行的法定意义。

第三,中国各地经济发展不均衡,如果某些地方不能满足PPP的法定条件,难道就停止公共服务和基础设施的建设吗?PPP说到底也只是一种投融资模式,它也是在摸索和实践中不断完善中。各地在进行项目建设时不能武断绝对地适用PPP,也不能草率绝对地否定BT,而应因地制宜。

思考与建议

PPP模式也有短板,并非是项目投资的唯一选择。BT模式虽然日趋“凋零”,但也并非绝对地禁止。鉴于国家不断从预算、税务、工程招标等各方面对PPP进行普惠支持和大力推动,而对BT监管日益趋严的,笔者建议投资人还是应该谨慎使用BT模式以降低投资风险。

作者:北京市中伦律师事务所合伙人王霁虹、律师韩江瑜

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