纠偏与重塑:92号文后PPP项目重新出发

作者: 王霁虹、余力,中伦律师事务所
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年来,PPP项目发展如火如荼,但各种规避政策、违规操作的情况也屡有发生。2017年11月,财政部下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文),要求“及时纠正PPP泛化滥用现象,进一步推进PPP规范发展,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源”,并对PPP项目从严控制、及时清退。这预示着PPP项目正式进入纠偏与重塑时代。

王霁虹 WANG JIHONG 中伦律师事务所合伙人 Partner Zhong Lun Law Firm
王霁虹
WANG JIHONG
中伦律师事务所合伙人
Partner
Zhong Lun Law Firm

回归本源。目前,部分地方把PPP模式简单地作为政府的一种投融资手段,以缓解其直接举债融资路径受阻的困境,此举有违供给机制改革的初衷。随着PPP项目在中国的发展,其已承载了除融资之外的更多功能,例如政府职能转变、降低项目全生命周期成本等,但归根结底,其本源仍为公共产品和公共服务供给机制的改革,充分利用和发挥社会资金和力量在公共产品和公共服务中的应有作用。

从严控制。对新入库项目,92号文提出更为严格的标准,并“优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目”,同时,明确不得入库的情形:

(1)不宜采用PPP模式实施的。从现行规定来看,适合采用PPP模式的项目主要是政府负有提供责任,且投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。而对于纯商业项目如地产开发、无运营及收益基础的项目如土地储备整理,都不应纳入PPP项目范围。未来,不属于公共服务领域、不适宜由社会资本承担、仅涉及工程建设无运营内容的项目均不得入库。

(2)前期准备工作不到位。目前很多上马的PPP项目在前期手续欠缺时即开展PPP项目采购及实施工作,对后续实施产生了诸多不利影响。92号文强调,未履行诸如立项、国有产权转让等手续的项目不得入库。

(3)未建立按效付费机制。PPP项目付费机制的确定在实践中较为混乱。有项目为避免政府直接付费,在无运营收费基础的项目上强行安排使用者付费环节。也有项目支付设置失衡,不仅导致政府在某一周期支出激增,也导致社会资本早期资金成本、还款压力较大,更不利于采用基金等方式优化项目投融资结构。因此,92号文要求全部回报应与绩效考核挂钩,同时政府支出义务应当在项目合作期内保持连续、平稳支付,不应出现某一时期内财政支出压力激增状况。

Yu Li Associate Zhong Lun Law Firm
余力
YU LI
中伦律师事务所律师
Associate
Zhong Lun Law Firm

已有乱象集中清退。92号文要求2018年3月31日前完成对已入库项目的核查和清退工作,其中以下情况值得引起关注。

首先,PPP项目落地难仍是现存问题,92号之后,入库之日起一年内无任何实质性进展的项目面临被清退的风险。

第二,实践中,部分项目后期财政支出占一般公共预算支出比例远超10%的红线,财政支付风险凸显,埋下了债务隐患。故尚未进入采购阶段但相关政府当前及以后年度财政支出已超过红线的项目,也成为本次清退的重点对象。

第三,BT模式曾作为便捷的融资工具而大力发展,但也造成了地方政府债务高举的后果,而目前BT模式已不适宜当下的基建及政府负债情况,继续对此限制符合财政部一贯要求。但我们发现很多地方仍未转变思路,通过拉长还款期、生造运营期等方式对BT模式进行改造,包装成政府付费类的PPP,脱离了PPP的本质。相信此类项目也会成为日后清查的重点内容。

最后,虽然发改委明确要求项目资本金不得为债务性资金,但仍然存在以债务资金充当资本金的实际情况。这一做法势必对项目的结构性融资产生影响,使项目融资成本加大。未来,若地方政府仍坚持缩减项目回报水平,这将是对于社会资本及融资方的一大考验。

中国目前PPP项目的主要参与者仍为国有企业。我们认为,在92号文之后,特别是目前国资委对于央企PPP项目总量应受控制的倾向性意见之下,PPP项目发展高潮将止,并进入调整期。我们期望调整期内,通过市场优化资源配置,让PPP项目投资收益、合作模式趋于合理,能真正地吸引更多的民营资本参与其中,回归公私合作的本源。

此外,鉴于PPP监管愈严,在施项目也面临着整改风险,特别是被清退项目还会面临解约、补偿或者变更等问题,如何处理本次清理整顿无疑将给地方政府、社会投资人、财务投资人等参与各方带来系列后续法律问题。

作者:中伦律师事务所合伙人王霁虹、律师余力

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