投资中国页岩气资产前需要了解的知识

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年来,由于中国政府实行各种鼓励页岩气投资的优惠政策和计划,中国页岩气行业不仅吸引了国内投资人(包括国有企业和其他投资人),也令活跃在这个领域的海外投资人趋之若鹜。

尽管取得了可喜进展,但是该行业的监管体制刚刚具备雏形,发展还很缓慢。这种不完善的体制也给外国投资人带来了特殊挑战。本文探讨了页岩气行业的监管发展状况、潜在风险以及投资结构选择方案。

 熊进 Xiong Jin

熊进 Xiong Jin

2011年12月31日,国务院批准将页岩气从“自然资源”变更为“独立的矿产资源”。页岩气因此受到《矿产资源法》和其他专项立法的规制。迄今为止,唯一针对页岩气的法规是《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》。

这种性质变更之后,国土资源部接手了页岩气资源的管理工作,页岩气的勘探许可证以公开招标的方式发放,这意味着民营和外国投资人被允许对页岩气进行投资,尽管仍受到一定限制。在此之前,外国投资人仅被允许与少数国有石油天然气企业合作进行页岩气投资。

《通知》打破了原有的“垄断”体制,允许合格的中国企业参与竞标,并将页岩气区块的勘探许可证授予中标企业。

虽然国家“鼓励”持专有技术的外国投资人参与竞标,但是他们只能与合格的中国企业合作进行竞标(至少前两次招标的情况是这样),并且他们的全资中国子公司也不具备竞标资格。目前尚不清楚这些限制在未来的招标中是否会被取消。

探索投资结构模式

对于页岩气发展中涉及的其他主要问题,《通知》并未作详细规定,特别是普通外商投资结构如何应用于页岩气开发中的“中外合作”的问题。

如果外国投资人不愿意直接参加竞标,或者宁愿与持有勘探许可证的中国企业合作,则可考虑常见的三种外商投资结构:中外合资经营企业(合资企业)、中外合作经营企业(合作企业)及产品分成合同(PSC)。

每种结构都各有利弊,外商可根据商业目的各取所需。相关考虑因素包括出资形式(现金或实物)、勘探许可证是否可被转让及其估价问题、开采许可证的申请和转让以及未来中游或下游安排等。

合营企业结构

虽然合资企业与合作企业在很多方面是相似的,但是一般来说合作企业的各方在按照中国法律达成商业安排时具备更大灵活性。

在现行法律制度下,中方在充分兑现其对国土资源部所做勘探承诺之前,不得将其持有的勘探许可证转让给其参与成立的中外合资或合作经营企业。

对于合资企业而言,这意味着在完成上述任务前中方不得将勘探许可证作为出资贡献给合资企业。但是,在合作企业中,中方可将页岩气区块的“基于合同的使用权”作为合作条件提供给合作企业,而不需要将勘探许可证转让给合作企业,同时承诺得到开采许可证并完成估价之后即转让给合作企业。这种结构的不利之处是外方不能获得勘探许可证的所有权(因此也不享有所有者权益),但是可能并不比合资企业所能取得的结果差。

如果采用合资企业的结构,合资企业需要与持证的中方签订合同,完成向国土资源部承诺的勘探工作。然而,在合作企业结构中这种安排也可以轻松实现。

到了开采阶段问题可能变得更加复杂,因为现行法律制度并未明确规定中方还是合营企业有权申请开采许可证。国土资源部和地方国土资源管理部门因而有自主裁量权。抛开上述法律的不确定性,在实际商业运作中,中方一般都希望对申请程序拥有控制权,以其独立名义领取许可证,然后将许可证作为实物出资给合资企业并要求外方按照估价支付对价。需要注意的是,如果中方持证人是国有企业或机构,那么与国有资产的转让相同,许可证估价结果必须得到相关国有资产监管委员会的批准。

PSC结构

PSC结构最初是通过《对外合作开采陆上石油资源条例》建立的。该《条例》授予某些国有石油天然气企业与外商合作的专属权利。虽然《通知》提到页岩气的中外合作应当“参考”上述条例,但是并未明确“参考”的程度。

另一种情况使问题变得更为复杂:最近商务部废止了PSC必须由商务部(在北京)批准才能生效的规定,而是改为向地方商务管理部门备案。外商是否能够利用PSC,不经商务部批准而将投资输入和汇出中国,有待进一步检验。

一种可取的做法是外商在中国成立子公司,与中国勘探许可证持有人通过PSC开展合作。由于两个都是公司,按照中国法律签订合同(也就是PSC)可能不受常规和非常规天然气外商投资限制的约束。

熊进是金杜律师事务所驻北京的合伙人。联系电话:+86 10 5878 5158 ;电邮:xiongjin@cn.kwm.com

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