外资为何退出煤层气开发?

作者: 徐斌以及邢力仁, 共和律师事务所
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层气(煤矿瓦斯)是优质清洁能源。从1997年到2011年《外商投资产业指导目录》的四次修订中,煤层气的勘查、开发一直列在鼓励类。尽管如此,外商投资煤层气所遭遇的困扰从未间断过。据报,截至目前已经有菲利普斯、格瑞克、壳牌、BP、力拓、必和必拓、康菲等能源巨头部分或全部退出了国内煤层气领域的合作,而正在实施的项目也进退维谷。究其原因,有以下几个方面:

徐斌 共和律师事务所 北京办公室 合伙人
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矿业权重叠

自1995年起,随着对煤炭资源的需求不断增长,国内原有煤炭企业占有的资源区块总量不断增加。加之新增煤炭矿业权区块的设置在速度上远远超过煤层气探矿权的设置,煤层气合作企业不得不在原有煤炭矿业权区块上另行设置煤层气矿业权。据报道,仅根据2007年的统计,全国98个煤层气探矿权中有86个涉及矿权重叠,这86个煤层气探矿权与1406个煤炭矿业权重叠。

煤层气的勘查与开发非但不能给煤炭企业带来利益,反而妨碍了他们对煤炭的开采。煤炭企业为了自身的效率,非但不愿意与煤层气企业配合,反而会以各种方式阻挠煤层气企业开展工作。

逼煤争气

2006年《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》确定“必须坚持先抽后采”的方针,要求:“煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准且具备地面开发条件的,必须统一编制煤层气和煤炭开发利用方案,并优先选择地面煤层气抽采”;同时还“限制企业直接向大气中排放煤层气”。

这些合理规定,迫使原煤炭采矿权人不得不重新审视其区块中的煤层气利益,并力争获得话语权。毕竟,如果煤层气矿业权人消极开展工作,也必然妨碍煤炭企业采煤。

邢力仁 共和律师事务所 北京办公室 实习生
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专营权放宽

中联煤层气有限责任公司(中联煤)曾是中国唯一一家享有煤层气对外合作专营权的煤层气企业。2007年9月,修订后的《对外合作开采陆上石油资源条例》将专营权赋予中联煤和“国务院指定的其他公司”。同年10月,《商务部、国家发展和改革委员会、国土资源部关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》(商资函[2007]第94号)指出,商务部、发改委同相关部门在中联煤之外“再选择若干家企业……与外国企业开展煤层气合作开采的试点工作”。2010年12月,商务部、发改委、国土资源部等发出通知,同意中石油、中石化、河南省煤层气开发利用有限公司与外国企业合作开采煤层气。

商资函[2007]第94号还规定:“……在煤炭开采过程中伴随的煤层气地面抽采和井下回收,煤炭采矿权人可开展对外合作,不列入煤层气对外合作专营的管理范围……”。自此,煤炭企业也获得了与外资直接合作开发煤矿瓦斯的权力。这项规定,使已经在其煤炭采矿权上重叠设置煤层气矿业权的煤炭采矿权人有了吃亏的感觉,并成为其自行开发煤层气和驱赶原有煤层气合作方的依据。

依法设定的煤层气矿业权应当受到保护,然而实践中却并非如此。地方企业的侵占和村民的干扰,往往受到地方政府和某些司法部门的庇护。由于勘查作业的复杂性,如果没有中央政府、地方政府、土地所有权人、相关矿业权人的支持与合作,没有公正的司法部门提供强有力的保护,外商投资者的工作根本无法开展。

另外,政策方面的支持也不足。配套输气管道的建设和使用缺乏强制性规定,税费的优惠和补贴不足,这些也削弱了煤层气领域外商投资者的积极性。

建议

由于以上不利因素,外商投资者正退出中国煤层气勘查和开发领域。过去10多年中,外商投资者为国内煤层气的勘查和开发贡献了宝贵技术和巨额资金。如果因为矿业权设置不合理、非法侵占、政府和司法保护不力而使外商退出,将严重损害中国政府和企业的信用,打击外商投资的积极性,阻碍相关勘查与开采技术的进口,最终损害煤层气行业的长远发展。因此我们建议:

对于重点盆地,煤炭采矿权与煤层气开采权的审批应当统一到国土资源部,鼓励煤炭企业与煤层气企业采取联合经营的模式。另外,在煤层气储量较低的区域,给予煤炭企业优先开采煤层气的权利,缓解某些区块开采搁置问题。

输送煤层气的大型骨干管道可以由国家统一规划、建设,避免管网垄断现象。短距离输送管道积极鼓励民企参与,增强竞争意识。

煤层气勘探开发投资大,成本回收周期长。为促进该产业的发展,国家应出台更多的优惠政策来鼓励煤层气的开发利用,尤其在前期投入方面。

徐斌是北京市共和律师事务所合伙人;邢力仁是该所实习生及中国地质大学能源学院研究生

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