四部委叫停地方违法融资行为

作者: 王霁虹、谢颐、刘瑛
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政部、发改委、中国人民银行、银监会四部委于2012年12月24日联合发布实施《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)。463号文主要针对的是:地方政府及其融资平台公司吸收公众资金集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目的行为;违规向融资平台公司注资或提供担保的行为;通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。

王霁虹 律师 Wang Jihong
王霁虹 律师
Wang Jihong

对地方政府

严禁地方政府吸收公众资金违规集资。463号文明确,未经批准,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设,特别指出不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品,不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。

该条款主要规范目前信托类产品的销售行为。对于其中公益性项目的界定,四部委2010年第412号文规定,公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目,如市政道路、公共交通等基础设施项目以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

规范地方政府以回购方式举借政府性债务。463号文进一步规范政府及其所属机关事业单位、社会团体的融资回购行为。该文明确,只有符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目(对此表述如何理解还存在不确定性),可以采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)项目。

 刘瑛 律师 Liu Ying

刘瑛 律师
Liu Ying

同时,463号文对政府采用BT形式提出了要求,要求政府必须根据项目建设规划、偿债能力等,合理确定建设规模,落实分年资金偿还计划。

禁止地方政府违规担保承诺行为。463号文强调政府及所属机关事业单位、社会团体:(1)不得违反《担保法》违规提供担保或变相担保,例如不得出具实践中经常出现的承诺函、安慰函;(2)不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行担保;(3)不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任;(4)不得为其他单位或企业的BT协议提供担保。其实,早在2010年国务院19号文、四部委412号文中就已明确禁止地方政府违规担保行为,规定地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。

规范地方政府注资行为。463号文进一步规范了地方政府对融资平台公司的注资行为,使得地方政府惯用的通过注入公益性资产和土地来包装融资平台公司的办法受阻:(1) 不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司;(2) 地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序,并特别要遵守划拨用地相关制度;(3) 不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,特别提出地方政府不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。关于处理土地储备与融资关系方面还需要特别注意国土资源部联合财政部、人民银行、银监会于2012年11月发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发[2012]162号)的相关规定。

对融资平台公司

限制融资平台公司融资行为。禁止融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资,特别限定土地储备贷款不得用于城市建设中与土地储备无关的业务。同时,463号文收窄了融资平台公司承担公益性项目建设且需财政性资金偿还的融资渠道。除法律和国务院另有规定外,因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务,融资平台公司不得向非金融机构和个人借款,不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

有待明确

463号文于2012年12月31日向社会公开后,已在地方政府及其融资平台公司、BT投资建设主体、银行业、信托业等多个层面产生影响,但由于463号文在内容上存在诸多不明确之处,各个行业对该文件产生了不同的理解,并采取了不同的应对态度,有的银行机构已暂停对地方政府BT项目的贷款审批,有的金融机构对地方政府的融资需求仍持乐观态度,故463号文的具体实施以及如何操作,还有待于进一步观察或相关主管部门出台操作细则作进一步的明确细化。

王霁虹 Wang Jihong

中华全国律师协会

环境、资源与能源法专业委员会

副主任

Deputy Director

Environment, Resource and Energy Law Committee

All China Lawyers Association

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传真 Fax:

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