“双峰”金融监管

作者: 葛安德
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自1998年以来近80%的经合组织国家都改变了监管架构。随着金融产品越来越复杂,对大型金融集团的监管愈加具有挑战性,加上全球金融危机,有效监管已成为全球经济体的首要任务。近年来的一个趋势是从机构监管和分业监管,即根据机构所处行业或其法律形式的监管,转向“双峰”模式监管。

本文将概述三个金融监管模式,并介绍一本有关双峰监管的新书。

金融监管模式

金融监管模式主要分为三类:“机构”监管或“分业”监管;“统一”监管或“超级监管人”模式;以及“双峰”模式。

机构或分业监管

“机构”或“分业”监管是针对被监管的机构的类型(如银行、保险公司或证券公司)设立专门的组织来监管该类机构。一个金融机构通常只由一个监管部门负责,一旦划分清楚,该机构的所有经营活动,无论属于哪个市场或行业,均由该监管部门监督。机构监管是分业监管的一个分支。分业监管则是更广义的一种模式,在这种模式下,根据金融机构所在的行业,或它的产品或业务所在的行业来划分监管。比如,如果某个金融机构既有银行产品也有保险产品,那么它将由银行监管部门和保险监管部门
监管。

中国采用的是修正的机构监管模式,银行和保险业由银保监会负责,证券行业由证监会负责。

而金融集团的兴起,反映出金融产品和金融机构愈加复杂,因此,分业模式和机构模式一样越来越难以为继。部门间协调和监管范围重叠都是潜在问题。

统一监管或超级监管人模式

在“统一”或“超级监管人”模式中,由一个监管部门监督市场参与者的行为和金融机构的审慎性,以期解决机构或分业监管的问题。

该模式是英国在2012年转向双峰模式前所采用的模式。但经过实践发现了两个问题,一是审慎性监管和市场行为监管的文化和思路不同,另一个问题是单一个监管部门无法面面俱到,可能顾此失彼。

双峰模式

'Twin Peaks' financial regulation第三种模式就是双峰模式。1998年,澳大利亚首先采用这一模式,二十年来,这个模式愈加获得青睐。这一模式将监管分为两大功能——市场行为监管和审慎性监管——由两个独立的“峰”监管部门分别履行这两个功能。

简言之,审慎性监管的对象是银行、保险公司和养老金基金,目的是确保这些机构保持稳健的财务、能够履行对客户的金融承诺。其监管重点是这些机构的财务稳健性。在澳大利亚,这一职能由澳大利亚审慎监管局(APRA)履行。

而市场行为监管的对象是所有持有金融服务牌照的公司,其目的是确保这些公司遵守所有适用法律法规,消费者得到全面保护。其监管重点在于消费者保护和合规。在澳大利亚,这一职能由澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)履行。

荷兰、比利时、新西兰和英国已采用双峰模式,最近南非也加入这一阵营。美国也考虑过采用这一模式。

根据国际货币基金组织(IMF)的报告,澳大利亚能够相对平稳地度过全球金融危机,其“成熟完备的监管和监督结构”功不可没。澳大利亚曾陷入数次金融危机和丑闻,金融机构崩溃,双峰模式也经历严竣考验,但依然屹立不倒。值得一提的是,凡采用了双峰模式的法域,都还没有转变到其他监管模式。

双峰模式的优缺点

机构模式中会出现两个或多个监管部门负责同一个监管领域(如审慎监管),从而出现职能重叠和区域冲突的问题,而双峰模式则不大可能出现这种问题。统一监管或超级监管人模式则会出现职能集中,从而出现内部利益冲突的问题,双峰模式也可以避开这种问题。

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Andrew Godwin葛安德以前是年利达律师事务所上海代表处合伙人,现在墨尔本法学院教授法律,担任该法学院亚洲法研究中心的副主任。葛安德的著作《商法词汇:法律概念的翻译和诠释》重新汇编了其在本刊“商法词汇”专栏撰写的所有文章。该书由Vantage Asia出版。如欲订购,请即登录 www.law.asia。葛安德目前被借调到澳大利亚法律改革委员会担任特别顾问,协助其调查该国公司和金融服务方面的法规。